Eles sempre significam etapas - você nunca dá um bônus ou penalidade numérica a uma ação ou teste de perícia. Veja PHB p.12, "Uma penalidade de 1 etapa significa ..." Algumas vezes eles irão dizer algo em termos da etapa final da situação, mas (erros à parte) somente quando for o resultado final. Eles nem sempre se incomodam em dizer "+ X passos", mas dizem "+ X" por brevidade, mas é a mesma coisa - veja o exemplo do Mad Dog Morgan na página 49, onde eles estão mostrando como fazer verificações de tarefa e se referir para ele ter uma "penalidade de +7" e mostrar como isso é uma situação + 4d20.
Portanto, faz sentido dizer que um determinado NPC tem um + d8 em um teste, mas faz sentido dizer, por exemplo, que alguma armadura incorre em uma penalidade de +3 de ação em seu usuário (porque pode acumular com algo senão, você não coloca um + d8 nele junto com um + dsomething de outro efeito - há apenas um nível de dado de situação de rede).
Pergunte a si mesmo "é uma verificação de ação" e, se a resposta for sim, é um passo. Um +1 seria um número fixo em um teste que não seja uma verificação de ação, como dano ou dano de armadura.